Résumé de Module 5 « Gestion et Politique de l'eau »

Au début de 2017, je me suis inscrit à Coursera pour le cours « Gestion et Politique de l'eau » qui consiste en cinq modules.

Le module traitera les relations qu'entretiennent les acteurs autour d'un même bassin versant, à travers le concept d'hydro-hégémonie. On analysera des conflits et de la coopération autour des ressources en eau et plus particulièrement autour des bassins transfrontaliers. On définira le concept de l'hydro-hégémonie et l’illustrera par les exemples du Nil et du Mékong. Par ces exemples on expliquera aussi les relations, les conflits et les coopérations entre les différents États et les rapports asymétriques qu'entretiennent les acteurs les uns avec les autres autour d'un cours d'eau partagé.

Module 5 L'eau comme facteur de conflit et de coopération

Le politologue Aaron Wolf a identifié toutes les interactions autour des cours d'eau transfrontaliers. Il ne compte que sept guerres de l'eau, depuis la Seconde Guerre mondiale, il y a surtout une très large diffusion des coopérations autour de l'eau. L'organisation mondiale de l'alimentation recense 345 traités après la Seconde Guerre mondiale. Alors, c’est la coopération qui est la grande majorité des relations entre états autour des ressources en eau.

Les façons de coopération 

Cependant, la coopération n’est pas forcément une supérieure idée. Il y a des coopérations asymétriques, où un acteur domine les autres, et où la coopération masque en fait une relation tout à fait inéquitable, ou injuste, en termes de distribution et de partage des ressources en eau (« not all cooperation is pretty »). Réciproquement, on peut aussi dire que le conflit n'est pas forcément négatif, car il peut aboutir finalement à une coopération.

Alors, il est nécessaire de parler « d'interactions transfrontalières » autour de l'eau, plutôt que de simples « coopérations ». Le conflit et la coopération ne s'opposent pas forcément. Deux États peuvent en même temps, coopérer autour de certains enjeux (par exemple, la navigation, ou la protection de la ressource et des écosystèmes), et travailler dans un contexte plus conflictuel (par exemple quant au partage des quantités d'eaux, des questions d'irrigation ou d'hydro-électricité). Alors, le conflit et la coopération peuvent se nourrir mutuellement.

La théorie de l'hydro-hégémonie et les interactions transfrontalières

Les relations transfrontalières, elles varient dans le temps et elles ne sont jamais données de façon évidente par la position riveraine sur le cours d'eau. Pour mieux comprendre les relations de pouvoir entre les États qui partagent un cours d'eau transfrontalier on peut utiliser la grille d'analyse de l'hydrohégémonie (L'hydrohégémon, c’est le pays le plus puissant). La grille d’analyse consiste en trois dimensions :

1. La position géographique. La position riveraine introduit une asymétrie naturelle entre les États d'un fleuve partagé. Elle est immuable et elle ne peut pas être manipulée.
2. Le pouvoir (le rapport relatif de puissance entre les différents pays), qui est défini à travers trois sous-dimensions : le pouvoir matériel ou systémique, le pouvoir de négociation et le pouvoir structurel (la valeur symbolique qu'accordent les États à leur eau). À travers ces trois dimensions du pouvoir, on a des possibilités différentes de qualification de la puissance respective de chaque état autour des fleuves. 
3. Le potentiel économique (et le potentiel d'exploitation du fleuve). Le potentiel d'exploitation est déterminant parce qu'il définit le degré de dépendance réciproque du pays à son fleuve. Les États au long d'un même fleuve, font des usages très différents de la ressource. (Par exemple, le barrage localisé en Suisse est absolument déterminant pour le refroidissement de la centrale nucléaire en France). Et ça ne dépend pas forcément de la position amont ou de la position aval. 

L'hydro-hégémonie

Un pays dispose rarement de tous les pouvoirs en termes d'hydrohégémonie. Il est très rare qu'un pays en amont soit à la fois celui qui a le plus fort potentiel d'exploitation et qui est celui le plus puissant dans la région.

Le cas du bassin du Nil

Le basin du Nil

Le concept d'hydrohégémonie permet de voir que le pays en aval peut être le plus puissant. La position dominante de l’Égypte se base sur 1) une supériorité militaire, technique et économique pour l’exploitation hydroélectrique et le prélèvement d’eau du Nil ; 2) une forte pression démographique dans le delta du Nil et 3) une consommation importante des eaux du Nil par le secteur agricole.

On peut appliquer la grille d'analyse de l'hydrohégémonie pour l’Égypte :

• La position géographique : l'Égypte, qui est pourtant située en aval, a une position d'hydrohégémon, obtenue par les droits historiques acquis à la période coloniale. 

• Le pouvoir : L'Égypte est la superpuissance régionale, tant aux plans techniques, économique que militaire. Sa position est dominante en termes de puissance, au regard des autres pays en amont. L'Égypte dispose d'une position avantageuse grâce aux accords internationaux qui n'ont pas d'échéance. Toujours en termes de pouvoir et de puissance, l'enjeu de la sécurisation de l'eau est tout à fait central, en Égypte.

• Le potentiel économique (et le potentiel d'exploitation du fleuve) : à travers trois enjeux, démographique, agricole, industriel et énergétique, l'Égypte dépend, très fortement, de l'eau, pour son propre développement. Le barrage d'Assouan, permet à l'Égypte d'être autonome au plan énergétique et de développer toutes ses capacités industrielles. L'économie égyptienne est une économie fondée sur le développement de l'hydro-électricité, avec le barrage, mais aussi sur la capacité de stockage de cette eau. L'urbanisation est rapide avec une croissance démographique de 2 %. Le secteur agricole égyptien, qui est extrêmement consommateur d'eau, représente à lui seul 30 % de la population active. 

Les pays en amont les plus importants sont le Soudan et l’Éthiopie. Depuis la pacification des relations entre le Soudan et le Sud Soudan, on a observé un développement de toute une série de projets hydrauliques et de nouveaux projets de barrages au Soudan, notamment par des investissements d'entreprises ou d'États étrangers. Ces investissements vont permettre au Soudan de créer toute une série d'infrastructures. Le premier c'est le barrage de Merowe, inauguré dans le nord du pays en 2009. Le schéma ci-dessous illustre comment les interactions transfrontalières entre le Soudan et l'Égypte autour des ressources en eau sont évolutives, et mêlées de conflits et de coopérations.

les interactions transfrontalières entre le Soudan et l'Égypte

L'Éthiopie a aussi connu un développement technologique récent et une arrivée d'investissements étrangèrs. L’Éthiopie va développer toute une série de barrages dont le plus important est le barrage de la Renaissance. L'hydraulique qui sert à la fois à la construction de barrages hydro-électriques et d'infrastructures d'irrigation. La position éthiopienne présage des prélèvements supérieurs dans le fleuve à l'amont de l'Égypte, et potentiellement une surexploitation.

Tous les pays amont, sauf Soudan, se sont attachés à discuter sur une initiative commune pour la création d'un accord-cadre de coopération, autour du bassin du Nil. L’accord vise un partage plus équitable de la ressource. Les pays en amont développent leur pouvoir et leurs capacités de négociation et leurs potentiels d'exploitation. C'est ce que l'on appelle des stratégies contre-hégémoniques, elles sont là pour développer les capacités, les dimensions de l'hégémonie dont les pays ne disposent pas au départ.

Toute la question va donc être de savoir si l’affaiblissement de l'Égypte et les positions de l'Éthiopie et du Soudan renforcées mènent à un renforcement de la coopération, ou, au contraire, à des conflits froids et plus agressifs entre les différents pays du bassin versant.

Le Grand Barrage de la Renaissance en Éthiopie

Le barrage de la Grande Renaissance éthiopienne, c’est un grand projet hydroélectrique en cours de construction sur le Nil Bleu, près de 20 km en amont du Soudan. Prévu pour 2017, il s'agira du plus grand projet hydroélectrique d'Afrique. Ce projet a entraîné des tensions entre les pays à l'est du Nil, en particulier entre l'Égypte et l'Éthiopie. L'Éthiopie produira de l'électricité pour l'ensemble de sa population, quand 77 % des Éthiopiens n'y ont pas encore accès. Et puisque la production excédera la demande, l'Éthiopie pourra aussi exporter de l'électricité chez ses voisins. Le barrage pourra aussi être profitable pour les pays en aval, surtout pour le Soudan. Le barrage régulera le débit d'eau, bloquera les sédiments et rendra ainsi les barrages soudanais plus efficaces.

Le projet a ouvert la question comment un pays peut-il profiter de sa part des eaux d'un fleuve partagé sans entraver le droit des autres pays à utiliser la même ressource ? Les trois pays, l'Égypte, le Soudan et l'Éthiopie, ont signé un accord de principe et par lequel ils se sont engagés à donner suite aux recommandations formulées par le Comité international d'experts (quant à la définition des modalités de fonctionnement et de remplissage du barrage). Il engage l'Éthiopie à faire son possible pour ne pas causer de dommages aux pays en aval et à négocier une indemnisation le cas échéant. Cependant, il n'est nulle part question des droits que le Soudan et l'Éthiopie ont acquis sur les eaux du Nil. L'Éthiopie ne doit pas non plus revoir la taille du barrage ou du réservoir.

La coopération liée à l'eau

Les États ont une obligation de coopérer dans les relations internationales. Aucun acteur dans le système international ne peut déroger à cette obligation de coopérer de bonne foi.  Il y a trois niveaux de coopération dans le champ des ressources en eau partagées :

• L'obligation d'entrer en consultation en vue d’informer les autres états et en vue d'identifier les positions de ces États vis-à-vis d'un projet envisagé. 

• L'obligation de négocier. Une fois qu'on a identifié les prises de position au niveau de la phase de consultation et que ces prises de position donnent lieu à des divergences très importantes, les États riverains d'un fleuve international doivent entrer dans un processus de négociation pour essayer de parvenir à un accord. 

• L'obligation de recourir à une méthode pacifique de règlement des différends. Si les États ne parviennent pas à un accord, ils peuvent par exemple aller devant une cour internationale ou obtenir l'aide d'un médiateur international pour pouvoir régler leur conflit et leur différend. 

« Le principe de la communauté d'intérêt et de droit » est un principe du droit international qu’on retrouve dans la Convention de 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à d'autres fins que la navigation. Tous les États riverains d'un fleuve international ont une communauté d'intérêt et de droit : tous sont dans une situation d’égalité dans le champ d'un cours d'eau international. Lorsque des États partagent des ressources en eau, ils sont tenus de s'entraider dans l'utilisation et dans l'exploitation de ces ressources en eau.

Il y a trois types de modalités par lesquels des États peuvent coopérer :

1. L'échange d'informations (la modalité minimale) sur les caractéristiques d'un fleuve. Les états qui partagent des ressources en eau ou des fleuves internationaux sont tenus de procéder de manière régulière et de manière constante à l'échange d'informations. 
2. La notification et la consultation. Lorsqu'un État envisage un projet sur un fleuve international (un barrage ou des fins de production d'énergie hydro-électrique), il est tenu de notifier à tous les autres États riverains ce projet par une notification préalable. Les autres États riverains peuvent ensuite entrer en consultation.
3. Mettre en place des organismes de bassin, des organismes conjoints, qui permettent de servir de forum d'échange d'informations ou de négociation ou de consultation. 

La coopération sur le fleuve Sénégal: l'Organisation pour la Mise en Valeur du Fleuve Sénégal

Le modèle de L'Organisation pour la Mise en Valeur du fleuve Sénégal est le modèle le plus abouti de coopération institutionnelle liée à l'eau. Il se base sur trois piliers :

1. la règle de l'approbation préalable : chaque État riverain qui compte autoriser un projet est tenu tout d'abord d'obtenir l'approbation des autres États riverains. S'il ne l'obtient pas, il ne peut pas conduire le projet qu'il comptait mettre en œuvre.
2. les ouvrages communs : tout ouvrage qui serait autorisé sur le fleuve Sénégal aurait le statut d'ouvrage commun, même si l'ouvrage se trouve sur une portion du fleuve qui relève de la souveraineté d'un des États riverains.
3. Le cadre inclusif : permet à d'autres États riverains du Sénégal de joindre l'OMVS et de faire partie du mécanisme de coopération de l'OMVS.

Les pays partageant un même fleuve international et ils décident d'investir ensemble dans un programme intégré de construction de plusieurs infrastructures hydrauliques et portuaires. Les États sont donc véritablement copropriétaires des infrastructures, et partagent à la fois les coûts et les bénéfices selon une clé de répartition. Ils produisent de l'électricité, gèrent les niveaux d'eau, et font l'entretien des ouvrages, des barrages et des digues.

La sécheresse de la fin des années 60 et du début des années 70 a accéléré la création de L'organisation. Elle a réglé des problèmes du développement et de la lutte contre la pauvreté. Les deux résultats probants sont la production d'électricité et la production d'eau douce, à la fois pour l'agriculture et pour les besoins domestiques.

La coopération dans le bassin du Mékong: la Commission du Mékong

En 1995 les 4 pays du Bas-Mékong, Cambodge, Laos, Vietnam et Thaïlande, signent le traité du Mékong dont la Chine et la Birmanie ne font pas partie. Ce traité porte sur la planification d'un programme commun de développement, sur la protection de l'environnement, sur la liberté de navigation, sur les maintiens de débits en saison sèche, et sur les règles de notification et de consultation entre les pays pour l'approbation de nouveaux projets. Le programme actuel est assez mou, et contrairement à le cas du fleuve Sénégal, il n'inclut pas les grands projets d'infrastructures qui restent du ressort national. Les questions délicates ont donc tendance à être plutôt discutées de manière bilatérale entre pays, plutôt que d'être portées sur la table de la Commission.

Il s'agit d'un fleuve qui charrie énormément d'eau, 5 fois plus que le Nil, autant que le Mississippi, autant que le Gange. Cependant, il y a une énorme différence entre les débits en saison sèche et les débits en saison humide, en période de mousson. Donc, en saison sèche, il n'y a plus assez d'eau pour des extractions d'eau supplémentaires qui nécessiteraient la construction de barrages. Le fleuve est donc faiblement développé, et aux yeux de tous les pays, il offre encore un important potentiel de développement.  Il y a deux enjeux majeurs : l'équilibre entre les intérêts économiques des différents pays de la Commission du Mékong, et l'équilibre entre les priorités économiques et les impératifs environnementaux et sociaux.

Le défi de la Commission du Mékong est d'aider les pays à réussir un développement dans plusieurs secteurs interdépendants, et ce, de manière pacifique, équitable et durable. Pour le Mékong, la question amont/aval est plus complexe qu'il n'y paraît à première vue. Parce que le seul pays qui est vraiment totalement en amont, c'est la Chine, qui ne fait pas partie de la Commission. Le Vietnam, lui, est clairement en aval avec son delta, mais il est aussi en amont du Cambodge avec ses hauts plateaux qu'il développe à grande vitesse. Le Laos et la Thaïlande ont une position géographiquement équivalente, à la fois en aval de la Chine et en amont du Cambodge et du Vietnam. Donc, on ne peut pas vraiment dissocier la dimension géographique de la dimension sectorielle.

Alors, pays par pays, la priorité du Laos est le développement de son gigantesque potentiel hydroélectrique. Le Vietnam veut à la fois développer ses hauts plateaux, en énergie et irrigation, et à la fois protéger son delta. La Thaïlande, elle, veut développer l'agriculture irriguée, mais elle sait qu'elle ne peut le faire qu'en comptant sur des barrages en amont au Laos et en Chine. Et le Cambodge veut maintenir l'énorme potentiel de pêche, notamment dans son fameux lac, le Tonlé Sap. Tous ont besoin et veulent se protéger des inondations.

La Chine, où le Mékong prend sa source, a entrepris depuis de nombreuses années la construction d'une véritable cascade de grands barrages. Cependant, la Chine ne contribue que pour 16 % du débit total du fleuve Mékong, et que donc l'impact est surtout significatif près de sa frontière, c'est-à-dire dans le Triangle d'or ; l'impact est moins significatif au Sud, au Cambodge et au Vietnam.

L'émergence d'un droit international de l'eau et son rôle pour régler les conflits liés à l'eau

La convention des Nations unies adopte en 1997 le « concept de cours d'eau international » ; le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à d'autres fins que la navigation. Le droit met l'accent sur la prévention des différents par 1) le biais de l'utilisation équitable et raisonnable ; 2) le biais de l'obligation de ne pas causer de dommages et, 3) le biais de l'obligation de coopérer. Il y a une dimension préventive du droit, avec trois types d'obligation (l'utilisation équitable et raisonnable ; ne pas causer de dommages significatifs et de coopérer) et une dimension réactive.

Il peut arriver, malgré les mesures de prévention, que des conflits surviennent entre les États riverains d'un fleuve. Le droit international prévoit alors toute une série de modalités pour réagir et pour régler des conflits existant entre les États riverains : les modes diplomatiques (la médiation ce qui about à une solution non-obligatoire) et les modes juridictionnels (faire recours à la Cour internationale de justice à La Haye, ou à l'arbitrage international ce qui rend une solution obligatoire).

Étude de cas : L’Argentine et l’Uruguay
Il y a quelques années, l'Uruguay a autorisé sans consulter l'Argentine la mise en place d'usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay. L'Argentine avait considéré que ces usines de pâte à papier seraient très dommageables. Les deux États n'arrivant pas à parvenir à une solution négociée, ne parvenant pas à s'entendre, ont décidé de saisir la Cour internationale de justice. La cour a rappelé aux deux États qu'il était important qu'ils coopèrent au sein d'organes conjoints.

Ensuite la cour a constaté effectivement que l'Uruguay avait violé toutes ses obligations procédurales en termes de notification, de consultation, d'échange d'informations. Ça a permis en quelque sorte de calmer le jeu entre les deux États parce qu'on a pu véritablement constater qu'un des deux n'avait pas du tout respecté ses obligations procédurales en vertu du droit international de l'eau.

La cour ait pu constater qu'il n'y avait en fait aucun risque de dommages significatifs qui découleraient de la mise en service des usines de pâte à papier et donc cela signifie que l'Uruguay avait respecté en quelque sorte son obligation de ne pas causer de dommages significatifs.

La Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux de la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-ONU)

La Convention, entrée en vigueur en 1996, est un cadre juridique et institutionnel pour la coopération transfrontière dans le domaine de l'eau. L'objectif est de garantir la quantité, la qualité et l'utilisation durable des eaux transfrontières en facilitant et en promouvant la coopération. La Convention s'articule autour de trois principaux piliers : les Parties doivent 1) prévenir, maîtriser et réduire les impacts transfrontières ; 2) assurer l'utilisation raisonnable et équitable des eaux transfrontières ; et, 3) coopérer en concluant des accords sur les eaux transfrontières et en créant des institutions communes pour gérer ces eaux.

La problématique de la responsabilité pour pollution des eaux fluviales internationales

En cas de pollution d'un cours d'eau international, quelle est la responsabilité des présumés pollueurs, quels sont les régimes de responsabilité qui sont susceptibles d'être mis en œuvre ? Il y a deux régimes de responsabilité pertinents :

• « la responsabilité de l'État pour fait internationalement illicite ». Ce régime n'est applicable qu'aux États. Le fait est composé de deux éléments : c'est le comportement qui doit pouvoir être attribuable à cet État et c'est la violation d'une obligation internationale de cet État. L'obligation de diligence, c’est l'obligation principale qui pèse sur l'État, implique l'obligation d'adopter les normes et mesures appropriées pour prévenir la pollution. Pour pouvoir engager cette responsabilité en cas de pollution d'un cours d'eau international, il faut d'une part prouver que l'État n'a pas adopté toutes les mesures nécessaires pour prévenir ce dommage de pollution, et d'autre part, prouver effectivement le lien direct qu'il y a entre la négligence de l'État et la pollution incriminée. 

• « la responsabilité objective » qui repose sur l'idée des risques inhérents à l'exercice de certaines activités particulièrement dangereuses. Le fait générateur de cette responsabilité, ici, est la seule survenance du dommage matériel causé sans qu'il y ait besoin de prouver une quelconque faute du responsable. C'est une responsabilité qui est axée sur l'indemnisation des dommages causés. L'obligation de réparer constitue à la fois le point de départ et le point d'arrivée de ce régime de responsabilité. 

Il y a deux limites quant à l'application du régime objectif au cas de pollution de cours d'eau transfrontières. D’abord, la responsabilité est canalisée et limitée à l'exploitant de l'activité polluante. La victime doit intenter une action auprès du tribunal compétent. L'état en tant que sujet de droit international à l'heure actuelle ne peut voir sa responsabilité objective engagée sur le plan international. Il ne peut l'être qu'en tant qu'opérateur d'une activité polluante. Ensuite, la responsabilité objective n'est pas un régime généralisé en droit international mais un régime de droit spécial.